ESPAÑA

ANÁLISIS DE LOS INFORMES REALIZADOS POR “EXPERTOS INTERNACIONALES” SOBRE EL PLAN HIDROLÓGICO NACIONAL, PRESENTADOS POR LA DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN

Valencia, 10 abril de 2003

ÍNDICE

1- INTRODUCCIÓN ............................................................................. 3

2- COMENTARIOS A LOS INFORMES DE LOS EXPERTOS............ 4

2.1) Evaluación del Plan Hidrológico Nacional Español

Asit K. Biswas y Cecilia Tortajada .............................................. 4

2.2) Análisis económico del Plan Hidrológico relacionado con

la propuesta de trasvase del Ebro

Richard E. Howitt ..................................................................... 13

2.3) Los trasvases intercuencas: respuestas jurídicas a cuestiones

De equidad y medio ambiente

David H.Gethces ........................................................................ 22

2.4) Estudio y evaluación de algunos aspectos del Plan Hidrológico

Nacional (PHN)

Uri Shamir ................................................................................. 27

2.5) Plan de trasvase del río Ebro. Consideraciones medioambientales

Yoram Avnimelech....................................................................... 35

3- CONCLUSIONES................................................................................. 44

1) INTRODUCCIÓN

La Diputación General de Aragón encargó a seis autores la elaboración de cinco informes sobre el Plan Hidrológico Nacional Español.

Los informes abordan cinco aspectos del PHN que juzgan su modernidad, racionalidad económica, fundamentos jurídicos, alternativas al trasvase e impacto medioambiental. Se podrían haber analizado otros aspectos, pero se eligieron los que se han mencionado y a ellos se circunscribe también el contenido del presente documento.

La Generalitat Valenciana ha querido con este informe analizar, evaluar y, en su caso, rebatir los diagnósticos, las críticas y las recomendaciones realizadas en los cinco informes, y poner a disposición de la sociedad y de los expertos la opinión que le merecen.

La Generalitat Valenciana siempre ha buscado el diálogo y el entendimiento con todas las comunidades autónomas en ésta como en otras materias. La elaboración del presente informe responde a idéntico objetivo de utilizar el razonamiento riguroso, la crítica constructiva, el estudio y la persuasión para convencer a la sociedad de que, en su opinión, le asiste la razón en la defensa del cumplimiento de la ley y ejecución del PHN.

2) COMENTARIOS A LOS INFORMES DE LOS EXPERTOS INTERNACIONALES

2.1.) INFORME I.

“EVALUACIÓN DEL PLAN HIDROLÓGICO NACIONAL ESPAÑOL”

Asit K. Biswas y Cecilia Tortajada

Como base de su informe, los autores mencionan una visita de diez días a España en octubre de 2002, durante la cual celebraron entrevistas con altos funcionarios del Gobierno central y del Gobierno de Aragón, así como con académicos, expertos y representantes de ONGs no identificados, y reconocieron el terreno de zonas afectadas por el Plan, si bien sólo mencionan el Delta del Ebro. No consta que hayan celebrado ninguna entrevista con representantes de los gobiernos autonómicos de los territorios con déficit de agua, ni que hayan efectuado ninguna visita para reconocer la situación de esas zonas. Tampoco se desprende de su informe que hayan examinado la literatura científica o documentación relevante.

Por ello, no es sorprendente que el informe se limite, en su práctica totalidad, a realizar afirmaciones de carácter muy general, basadas en su mayor parte en suposiciones, probabilidades y predicciones inverificables, sin aportar prácticamente ningún dato nuevo que obligue a reevaluar la copiosa documentación técnica que ha servido de base al PHN, o que se ha ido elaborando con posterioridad a su aprobación.

El informe parte de afirmar su total conformidad con los criterios de la Ley 10/2001, del PHN. Sin embargo, señala que “mientras los factores que sugiere la Ley en lo que respecta a la formulación del Plan son excelentes (...) la formulación del Plan deja mucho que desear, porque no tiene en consideración muchos de los criterios fundamentales, en general o parcialmente, aunque se encuentren estipulados de manera explícita en la Ley”. El informe parte por tanto de una extraña confusión, al contraponer erróneamente la Ley 10/2001 (que se valora positivamente) al PHN (que se valora negativamente), contraposición que no puede existir, puesto que la Ley 10/2001 es el PHN. El PHN es un todo, incluyendo los principios y normas legales que merecen alabanzas en el informe. Por eso, el informe es contradictorio al decir, por ejemplo, que “en la Ley se indica la necesidad de una gestión de la demanda y recuperación de costes” y al mismo tiempo que “el eje principal del PHN, tal y como se encuentra formulado actualmente, se centra en la gestión del abastecimiento. La gestión de la demanda ha recibido una atención inadecuada”. La aplicación del PHN es la aplicación de la Ley en su integridad, incluyendo tanto el trasvase del Ebro (único aspecto del PHN al que se dirigen todas las críticas del informe) como las normas dirigidas a la gestión eficiente del agua.

Según el informe, el fallo fundamental del PHN es no haber tenido en cuenta las futuras reducciones de la demanda de agua que harán innecesario el trasvase del Ebro. “El PHN, según su formulación actual, no considera adecuadamente la reducción de la demanda de agua que tendrá lugar en el período posterior a 2010 a causa de los precios más elevados del agua”, como resultado de la aplicación de la Directiva Marco europea sobre política del agua, que se hará efectiva antes de que pueda estar completado el trasvase.

La obligación derivada de la Directiva de que los precios del agua reflejen todos los costes relacionados con el agua significará según el informe, por un lado, un encarecimiento del agua que producirá automáticamente reducciones muy significativas de la demanda, tanto urbana e industrial como agrícola, y, por otro, que el agua trasvasada alcanzará un precio que impedirá su utilización por sus destinatarios, que preferirán otro tipo de soluciones (desalación de agua de mar, continuar extrayendo agua subterránea). El informe predice una reducción de la demanda en el sector agrícola entre un 40 y un 60%, predicción que no se basa en ningún estudio concreto, sino en una “suposición inteligente”, puesto que “es muy posible que los agricultores incompetentes y la producción de cultivos antieconómicos como cereales de regadío desaparezcan casi en su totalidad en un corto plazo”. También predice que “en algunas zonas de España es posible que los aumentos [de precio] sean bastante significativos para los usuarios industriales y domésticos, lo que con toda probabilidad reducirá el uso total de los recursos hídricos en el presente y en el futuro”. En cuanto al coste del trasvase, el informe efectúa “una estimación más realista del coste real de la implantación del Plan”, y lo sitúa entre 6.500 y 9.500 millones de euros (la estimación efectuada por el Gobierno para construir las infraestructuras del trasvase es de aproximadamente 4.200 millones de euros).

Sin embargo:

· La agricultura de las regiones mediterráneas receptoras del trasvase no está en manos de “agricultores incompetentes”, sino principalmente en manos de un empresariado agrícola dinámico y emprendedor.

· Las zonas deficitarias de agua no son zonas productoras de cultivos antieconómicos. Al contrario, son zonas dominadas por una agricultura de regadío intensivo de altísima rentabilidad económica y de gran capacidad de creación de empleo directo e indirecto.[1]

· Sí es de esperar una elevación de los precios del agua a partir de 2010, a consecuencia de la aplicación de la Directiva Marco, sus efectos no recaerán sólo sobre la agricultura de los territorios destinatarios del trasvase, sino que afectarán igualmente a los regadíos del resto de España, incluidos los de la cuenca del Ebro (de forma más intensa, presumiblemente, por ser menos rentables), por lo que, siguiendo la argumentación del informe, el efecto que cabría esperar de sus predicciones sería más bien una reducción de la demanda agrícola y de las perspectivas de nuevos regadíos en los territorios de la cuenca cedente y, por tanto, una mayor disponibilidad de excedentes en el Ebro.

· No existe una relación inmediata y lineal entre aumento del precio del agua y reducción del consumo urbano como parece dar por supuesto el informe, siendo una cuestión considerablemente más compleja.

· Considerar, como parece hacer el informe, que el precio del agua es la vía fundamental, prácticamente única, de conseguir reducciones sustanciales del consumo urbano mediante gestión de la demanda, llevaría en última instancia a que el acceso a un bien tan esencial como el agua diera lugar a nuevas formas de discriminación social, consiguiendo ahorrar agua en perjuicio sobre todo de los sectores sociales con menos nivel de renta.

· La estimación “más realista” del coste del Plan que contiene el informe no se fundamenta en ningún tipo de dato o estudio, por lo que es completamente arbitraria.

Respecto a las posibilidades de mejorar la gestión del agua urbana, que según el informe no se han tenido en cuenta en el PHN, y que podría dar lugar a una reducción entre un 15-25% de las demandas, hay que señalar, primero, que esas posibilidades sí se han tenido en cuenta en el PHN[2] y, segundo, no tiene sentido poner como ejemplos de eficiencia una metrópolis como Tokio, o una isla de 600 km² como Singapur, casos muy específicos y muy concretos, con una problemática sumamente particular, frente a un territorio tan amplio y variado como el territorio receptor del trasvase. La comparación podría hacerse con ciudades concretas. Por ejemplo, Alicante o Benidorm tienen ya porcentajes de pérdidas de agua inferiores al 10%.

El informe hace una serie de estimaciones sobre el coste del agua trasvasada, asignándole un promedio de 0,5 €/m³ (los cálculos del PHN se basan en un coste medio de 0,3 €/m³). Pero como en el informe no se menciona ningún cálculo específico ni se citan fuentes comprobables, la estimación es tan arbitraria como la que se da para el presupuesto de las infraestructuras.

Igualmente, se afirma que para el año 2010 los costes de cualquier tecnología alternativa estarán por debajo de 0,40 €/m³, y más aún para 2015. Tampoco cita ningún estudio o base empírica para esa afirmación, más que la rápida evolución de las tecnologías de los últimos tres años, y dos ejemplos concretos: Ashkelon (Israel) y Singapur. Desconocemos las particularidades del proyecto de Ashkelon, aunque no desconocemos la peculiar complejidad política del tema del agua en Israel. En cuanto a Singapur, el hecho de tratarse de una isla de poco más de 600 km² con una población cercana a 3.500.000 habitantes, con la optimización de costes de distribución que esa altísima densidad de población permite, hace que tampoco se pueda considerar como un ejemplo representativo.

Respecto a la rápida evolución (y abaratamiento) de las tecnologías, afirma el informe que “estas reducciones en los costes de la desalinización han sido muy recientes y, por consiguiente, los profesionales de los recursos hídricos no son conscientes en su mayoría de tales desarrollos”. De ahí deduce que el PHN ha ignorado los últimos desarrollos, y que sus datos deben ser de antigüedad superior, al menos, a tres años. Al mismo tiempo, en el párrafo siguiente, se afirma sin embargo que España es “el país más avanzado de Europa en lo que respecta a la utilización de la desalinización del agua marina”. La contradicción entre ambas afirmaciones no puede ser más evidente. Y desde luego, los técnicos y políticos que han intervenido en la elaboración del PHN pueden tener acceso a las informaciones más relevantes sobre las últimas tecnologías de la desalinización, si tenemos en cuenta, por ejemplo, que el año pasado se puso en servicio la planta desaladora más grande de Europa, precisamente en una zona deficitaria y receptora del trasvase (Carboneras, en Almería, con capacidad para producir 42 hm³/año), y que en este momento se están terminando de construir dos grandes plantas en Alicante y Murcia, y se están proyectando otras nuevas.

La desalación es, pues, la principal alternativa que el informe propone al PHN. Pero no parece valorar (o conocer) los esfuerzos que ya se están realizando en ese sentido. Tampoco hace mención a los problemas que conlleva la desalación, no sólo económicos (el coste de obtención del agua desalada), sino también energéticos y medioambientales (eliminación de salmueras, consumo energético –la planta de Carboneras supone el 25% de todo el consumo energético de Almería–, vulnerabilidad en caso de fallo en las fuentes de suministro de energía, emisiones contaminantes que conlleva la producción de esa energía –los estudios del PHN estiman que producir 1.000 hm³ de agua desalada supondría cada año la emisión de entre 1,6 y 5 millones de toneladas de CO₂). Por último, tampoco parece haberse considerado en el informe que las zonas destinatarias del trasvase no son sólo áreas del litoral, en las que los costes de distribución y la necesidad de construir infraestructuras para ello se reducen al mínimo; también habría que llevar el agua hasta zonas como el Alto Vinalopó o el Altiplano, a 50-100 km del mar, y con elevaciones de más de 400 m. No parece que esos costes se hayan tenido en cuenta a la hora de valorar la opción de la desalinización.

Otra alternativa valorada en el informe es el transporte de agua mediante arrastre de sacos de caucho hasta las zonas deficitarias. Sin embargo, esto plantea dos cuestiones:

· Si se saca agua de una cuenca para llevarla a otra, sea mediante un canal o sea mediante sacos de caucho, se está sacando agua de la cuenca y, por tanto, los supuestos perjuicios que el PHN causaría al Delta del Ebro seguirán siendo los mismos.

· Los sacos de caucho pueden ser una solución para llevar agua a poblaciones costeras, sobre todo si no existe otra alternativa más que llevar agua por mar, como es el caso de Chipre que menciona el informe, y como se ha hecho en España para abastecimiento de emergencia a Palma de Mallorca, por ejemplo. Pero ¿cómo se puede llevar el agua hacia el interior, hasta los puntos desde donde se puede distribuir para regadío y abastecimiento a poblaciones, si en España no hay ríos navegables? ¿Mediante camiones-cuba?

Por último se aducen también en el informe los cambios previsibles en la agricultura y el comercio europeo y mundial en las próximas décadas. Dice el informe que “durante los próximos 20 años, el mundo va a cambiar de manera radical, y con él también cambiarán en gran medida los esquemas sobre la utilización del agua y las prácticas de la gestión”. Es posible que el mundo cambie radicalmente. Lo que no podemos saber a ciencia cierta (aunque si parecen saberlo los autores del informe) es en qué sentido. Por ello el PHN se basa, como no puede hacerse de otra manera, en satisfacer las necesidades de unas poblaciones y de unas actividades económicas realmente existentes, con unas estimaciones razonables en función de la evolución reciente y las tendencias de futuro mejor fundadas, reduciendo al mínimo los posible impactos ambientales o económico-sociales negativos. Cualquier otra cosa es dar saltos en el vacío. O hacer profecías que se autocumplan: la mejor manera de asegurar que el desarrollo de la Anatolia turca arrebate a la agricultura mediterránea española su posición avanzada en los mercados internacionales, es impedir que se desarrolle el PHN, para que en el futuro la agricultura mediterránea española ya no pueda competir en los mercados internacionales.

En todo caso, la interpretación del PHN que recoge el informe es simplemente falsa, y contraria a lo que dice expresamente la Ley, cuando afirma que uno de los supuestos sobre los que se basa el PHN es que “los esquemas actuales de la producción agrícola en las cuencas de Levante seguirán aumentando en las próximas décadas”, o cuando señala que “la producción agrícola de las cuencas del Levante (...) no aumentará como se espera actualmente según el PHN”. El PHN no sólo no “espera” que aumente la producción, sino que prohibe expresamente que las aguas del trasvase puedan emplearse para incrementar la superficie de regadío. Ésta es una de las notas que más distinguen el PHN de cualquier otro proyecto de planificación hidrológica anterior en España, y responde a la finalidad expresa de evitar un incremento de las demandas que comprometa la sostenibilidad de la solución aportada por el Plan.

Estas críticas sólo pueden tener sentido si el informe se refiere, no a una imaginaria expansión de la agricultura “en las cuencas de Levante” que el PHN, como vemos, excluye, sino a la expansión agrícola y creación de nuevos regadíos en Aragón que sí prevé el Plan hidrológico de cuenca del Ebro, recogiendo las demandas del “Pacto del Agua” de Aragón, que a su vez ha sido incorporado “en toda su extensión y contenido” al PHN (art. 36.4).

Por otra parte, teniendo en cuenta las circunstancias en que se ha preparado el informe (estancia en España de diez días, ausencia de visitas a los territorios con déficit de agua o de entrevistas con sus responsables...) no es extraña la presencia en él de numerosos detalles que ponen de manifiesto un escaso conocimiento de la realidad española, y en particular de las cuencas mediterráneas y de los esfuerzos que se están haciendo en ellas para aprovechar con eficiencia los escasos recursos disponibles. Por ejemplo:

· El informe afirma, refiriéndose al período posterior a 2010, que “una de las razones por las que aumentará el coste del agua en las ciudades costeras de la cuenca de Levante es el mayor grado de prácticas de tratamiento y eliminación de aguas residuales que serán necesarias”. Desconocen sus autores, por ejemplo, que los usuarios del agua en la Comunidad Valenciana pagan desde hace casi diez años un canon de saneamiento, por lo que todos los costes del tratamiento y eliminación de aguas residuales son ya soportados por los usuarios como parte del precio del agua que consumen. Difícilmente esta cuestión va a suponer encarecimiento del agua para los valencianos dentro de 7 ó 10 años.

· No hay una sola mención en todo el informe a las importantísimas actuaciones que se vienen desarrollando desde hace años, particularmente en la Comunidad Valenciana, para ahorrar agua, modernizar regadíos, depurar y reutilizar las aguas residuales, redistribuir los recursos sobrantes, etc. Quizá no los conocen, o quizá no consideran que estas inversiones formen parte de una política sostenible de aprovechamiento eficiente del agua, puesto que, según afirman los autores, “en contraste con la gestión del abastecimiento, en el que son fundamentales los desarrollos de la infraestructura, las estrategias de gestión de la demanda consisten en primer lugar en medidas no estructurales”. A nuestro juicio, sin embargo, las actuaciones “estructurales” (infraestructuras de modernización de regadíos, de reutilización de aguas residuales, las propias desaladoras, etc.) desempeñan un papel de primer orden para el ahorro de agua, y por tanto para el desarrollo de políticas eficaces de gestión de la demanda.

· Según el informe, la “solución” de los sacos de caucho es preferible al PHN porque permitiría no extraer del Ebro toda el agua que se haya de transferir a las zonas deficitarias, “se puede pensar también en otros ríos de la región, con tal que tengan agua sobrante para transferir”. La pregunta que se plantea cualquiera que conozca “la región” es: ¿en qué otros ríos que tengan agua sobrante se podría pensar?

· Según el informe, “las personas que actualmente dependen del agua del Ebro aguas abajo del trasvase y en la zona del Delta para ganarse la vida, posiblemente son uno de los grupos principales que sufrirán dificultades económicas a causa de la propuesta del trasvase”. Es difícil pensar en una afirmación más alejada de la realidad. Primero, porque la Ley del PHN establece expresamente que no se podrá extraer agua del Ebro cuando en el cauce no hayan sobrantes por encima de lo necesario para atender todos los aprovechamientos existentes aguas abajo, además del caudal ecológico. Segundo, porque el PHN incluye también un Plan de Desarrollo del Delta del Ebro, que está elaborando un Consorcio presidido por la Generalitat de Cataluña. Tercero, porque el declive económico y los problemas ambientales del Delta son ya antiguos, y no tienen nada que ver absolutamente con el PHN.

· En fin, el desconocimiento de la situación de España llega a lo anecdótico, como cuando afirman los autores del informe que el PHN fue “aprobado por Su Majestad el Rey Don Juan Carlos I de España, el 5 de julio de 2001, en calidad de Jefe de Estado de la nación”.

2.2) INFORME II.

“ANÁLISIS ECONÓMICO DEL PLAN HIDROLÓGICO RELACIONADO CON LA PROPUESTA DE TRASVASE DEL EBRO”

Richard E. Howitt

El punto de partida del informe es la crítica al PHN, al que se considera fundado exclusivamente en el método tradicional de planificación basada en la oferta, y afirmando que “la principal debilidad del método tradicional de planificación basada en la oferta es que asume que la demanda de agua es fija e invariable en el tiempo. Una demanda fija o inelástica equivale a suponer que no existe una respuesta cuantitativa a los precios que hay que pagar por el agua”.

Se trata de un punto de partida erróneo: sin perjuicio de recordar que la Ley del PHN establece un régimen económico financiero del trasvase con arreglo al principio de recuperación de costes (incluyendo los ambientales), el autor del informe parece no tener en cuenta que hay otros enfoques posibles de planificación también basada en la gestión de la demanda que no tienen como instrumento único el precio del agua, puesto que forman parte de las políticas de gestión de la demanda todas aquellas acciones, estructurales o no estructurales, que persiguen la disminución de la demanda a través del ahorro, la racionalización de la gestión, o la generación y utilización de nuevos recursos.

En este sentido, el enfoque de gestión de la demanda es parte sustancial del PHN. En la documentación técnica del Plan se efectúa un análisis exhaustivo de las posibles medidas de ahorro de agua y de uso de nuevas fuentes de aprovisionamiento en las cuencas con déficit, se evalúan los recursos que se pueden obtener con estas actuaciones y se deducen de las demandas a la hora de cuantificar las necesidades no satisfechas con recursos propios de las cuencas. Por eso, el PHN autoriza a trasvasar hasta 1.000 hm³/año del Ebro a las cuencas internas de Cataluña y cuencas del Júcar, Segura y Sur (Almería), frente al último precedente de planificación nacional en España, el anteproyecto de PHN de 1993, que preveía trasvasar 3.768 hm³/año, extrayendo recursos de cuatro cuencas –entre las cuales el Ebro aportaría un volumen neto de 1.612 hm³– y transfiriéndolos a otras siete. Mientras el anteproyecto de 1993 preveía entregar 890 hm³ al Júcar, 1.085 al Segura, 475 a las cuencas internas de Cataluña y 45 a la cuenca del Sur (Almería), el PHN de 2001 sitúa esas transferencias en 300, 430, 180 y 90 hm³/año respectivamente (Tabla 1).

A ello se añade que la Ley del PHN condiciona la realización de las transferencias destinadas a garantizar los abastecimientos urbanos o consolidar las dotaciones de regadíos existentes, a que en las cuencas receptoras “se esté llevando a cabo una gestión racional y eficiente del agua”, exigencia que incluye, evidentemente, el diseño y ejecución de medidas de ahorro de y reasignación de recursos, y de reducción de la demanda.

Así mismo, la Ley del PHN no es sólo el trasvase del Ebro: es también un programa de inversiones en infraestructuras hidráulicas de más de 18.000 millones de euros, que incluye 6.000 millones € destinados a modernización de regadíos, 2.600 millones € a saneamiento y depuración, 2.800 millones € a abastecimientos, etc.

Tabla 1: Comparación entre el anteproyecto de PHN de 1993 y el PHN de 2001

	Anteproyecto de PHN de 1993 (hm^3/año)	PHN de 2001 (hm^3/año)
TOTAL TRASVASES	3.768	1.000
Balance (entradas–salidas): CUENCAS CEDENTES	- Ebro: 1.612 - Norte-Duero: 1.197 - Guadiana II: 100 - Galicia-costa: 16	- Ebro: 1.000
Balance (entradas–salidas): CUENCAS RECEPTORAS	- Cataluña-cuencas internas: 475 - Júcar: 890 - Segura: 1.085 - Sur: 45 - Guadiana I: 170 - Guadalquivir: 150 - Guadalete-Barbate: 110	- Cataluña-cuencas internas: 180 - Júcar: 300 - Segura: 430